前代軍師所在，有地利則開屯田、營田，以省饋餉。宋太宗伐契丹，規取燕薊，邊隙一開，河朔連歲繹騷，耕織失業，州縣多閒田，而緣邊益增戍兵。自雄州東際於海，多積水，契丹患之，不得肆其侵突；順安軍西至北平二百里，其地平曠，歲常自此而入。議者謂宜度地形高下，因水陸之便，建阡陌，浚溝洫，益樹五稼，可以實邊廩而限戎馬。端拱二年，分命左諫議大夫陳恕、右諫議大夫樊知古爲河北東、西路招置營田使，恕對極言非便。行數日，有詔令修完城堡，通導溝瀆，而營田之議遂寢。時又命知代州張齊賢制置河東諸州營田，尋亦罷。
六宅使何承矩請於順安砦西引易河築堤爲屯田。既而河朔連年大水，及承矩知雄州，又言宜因積潦蓄爲陂塘，大作稻田以足食。會滄州臨津令閩人黃懋上書言：“閩地惟種水田，緣山導泉，倍費功力。今河北州軍多陂塘，引水溉田，省功易就，五三年間，公私必大獲其利。”詔承矩按視還，奏如懋言。遂以承矩爲制置河北沿邊屯田使，懋爲大理寺丞充判官，發諸州鎮兵一萬八千人給其役。凡雄莫霸州、平戎順安等軍興堰六百里，置斗門，引澱水灌溉。初年種稻，值霜不成。懋以晚稻九月熟，河北霜早而地氣遲，江東早稻七月即熟，取其種課令種之，是歲八月，稻熟。初，承矩建議，沮之者頗衆；武臣習攻戰，亦恥於營葺。既種稻不成，羣議愈甚，事幾爲罷。至是，承矩載稻穗數車，遣吏送闕下，議者乃息。而莞蒲、蜃蛤之饒，民賴其利。
度支判官陳堯叟等亦言：“漢、魏、晉、唐於陳、許、鄧、潁暨蔡、宿、亳至於壽春，用水利墾田，陳跡具在。議選官大開屯田，以通水利，發江、淮下軍散卒及募民充役。給官錢市牛、置耕具，導溝瀆，築防堰。每屯十人，人給一牛，治田五十畝，雖古制一夫百畝，今且墾其半，俟久而古制可復也。畝約收三斛，歲可收十五萬斛，七州之間置二十屯，可得三百萬斛，因而益之，數年可使倉廩充實，省江、淮漕運。民田未闢，官爲種植，公田未墾，募民墾之，歲登所取，並如民間主客之例。傅子曰：”陸田命懸於天，人力雖修，苟水旱不時，則一年之功棄矣。水田之制由人力，人力苟修，則地利可盡。‘且蟲災之害亦少於陸田，水田既修，其利兼倍。“帝覽奏嘉之，遣大理寺丞皇甫選、光祿寺丞何亮乘傳按視經度，然不果行。
至鹹平中，大理寺丞王宗旦請募民耕潁州陂塘荒地凡千五百頃。部民應募者三百餘戶，詔令未出租稅，免其徭役。然無助於功利。而汝州舊有洛南務，內園兵人種稻，雍熙二年罷，賦予民，至是復置，命京朝官專掌。募民戶二百餘，自備耕牛，立團長，墾地六百頃，導汝水溉灌，歲收二萬三千石。襄陽縣淳河，舊作堤截水入官渠，溉民田三千頃；宜城縣蠻河，溉田七百頃；又有屯田三百餘頃。知襄州耿望請於舊地兼括荒田，置營田上、中、下三務，調夫五百，築堤堰，仍集鄰州兵每務二百人，荊湖市牛七百分給之。是歲，種稻三百餘頃。
四年，陝西轉運使劉綜亦言：“宜於古原州建鎮戎軍置屯田。今本軍一歲給芻糧四十餘萬石、束，約費茶鹽五十餘萬，儻更令遠民輸送，其費益多。請于軍城四面立屯田務，開田五百頃，置下軍二千人、牛八百頭耕種之；又于軍城前後及北至水峽口，各置堡砦，分居其人，無寇則耕，寇來則戰。就命知軍爲屯田制置使，自擇使臣充四砦監押，每砦五百人充屯戍。”從之。既而原、渭州亦開方田，戎人內屬者皆依之得安其居。
是時兵費浸廣，言屯、營田者，輒詔邊臣經度行之。順安軍兵馬都監馬濟請于靖戎軍東壅鮑河，開渠入順安、威虜二軍，置水陸營田於其側。命莫州部署石普護其役，逾年而畢。知保州趙彬復奏決雞距泉，自州西至蒲城縣，分徐河水南流注運渠，廣置水陸屯田，詔駐泊都監王昭遜共成之。自是定州亦置屯田。五年，罷襄州營田下務。六年，耿望又請於唐州赭陽陂置務如襄州，歲種七十餘頃，方城縣令佐掌之，調夫耘耨。
景德初，從京西轉運使張巽之請，詔止役務兵。二年，令緣邊有屯、營田州軍，長吏併兼制置諸營田、屯田事，舊兼使者如故。大中祥符九年，改定保州、順安軍營田務爲屯田務，凡九州軍皆遣官監務，置吏屬。淮南、兩浙舊皆有屯田，後多賦民而收其租，第存其名。在河北者雖有其實，而歲入無幾，利在蓄水以限戎馬而已。天禧末，諸州屯田總四千二百餘頃，河北歲收二萬九千四百餘石，而保州最多，逾其半焉。
襄、唐二州營田既廢，景德中，轉運使許逖復之。初，耿望借種田人牛及調夫耨獲，歲入甚廣。後張巽改其法，募水戶分耕，至逖又參以兵夫，久之無大利。天聖四年，遣尚書屯田員外郎劉漢傑往視，漢傑言：“二州營田自復至今，襄州得谷三十三萬餘石，爲緡錢九萬餘；唐州得谷六萬餘石，爲緡錢二萬餘。所給吏兵俸廩、官牛雜費，襄州十三萬餘緡，唐州四萬餘緡，得不補失。”詔廢以給貧民，頃收半稅。
其後陝西用兵，詔轉運司度隙地置營田以助邊計，又假同州沙苑監牧地爲營田，而知永興軍範雍括諸郡牛頗煩擾，未幾遂罷。右正言田況言：“鎮戎、原、渭，地方數百里，舊皆民田，今無復農事，可即其地大興營田，以保捷兵不習戰者分耕，五百人爲一堡，三兩堡置營田官一領之，播種以時，農隙則習武事。”疏奏，不用。後乃命三司戶部副使夏安期等議並邊置屯田，迄不能成。
治平三年，河北屯田三百六十七頃，得谷三萬五千四百六十八石。熙寧初，以內侍押班李若愚同提點制置河北屯田事。三年，王韶言：“渭原城而下至秦州成紀，旁河五六百里，良田不耕者無慮萬頃，治千頃，歲可得三十萬斛。”知秦州李師中論：“韶指極邊見招弓箭手地，恐秦州益多事。”詔遣王克臣等按視，復奏與師中同。再下沈起，起奏：“不見韶所指何地，雖實有之，恐召人耕種，西蕃驚疑。”侍御史謝景溫言：“聞沈起妄指甘谷城弓箭手地以塞韶妄。”而竇舜卿奏：“實止有閒田一頃四十三畝。”中書言：“起未嘗指甘谷城地以實韶奏，而師中前在秦州與韶更相論奏，互有曲直。”韶遂以妄指閒田自著作佐郎責保平軍節度推官，師中亦落待制。其後韓縝知秦州，乃言：“實有古渭砦弓箭手未請空地四千餘頃。”遂復韶故官，從其所請行之。明年，河北屯田司奏：“豐歲屯田，入不償費。”於是詔罷緣邊水陸屯田務，募民租佃，收其兵爲州廂軍。
時陝西曠土多未耕，屯戍不可撤，遠方有輸送之勤，知延州趙禼請募民耕以紓朝廷憂，詔下其事。經略安撫使郭逵言：“懷寧砦所得地百里，以募弓箭手，無閒田。”禼又言之，遂括地得萬五千餘頃，募漢蕃兵幾五千人，爲八指揮，詔遷禼官，賜金帛。而熙州王韶又請以河州蕃部近城川地招弓箭手，以山坡地招蕃兵弓箭手，每砦五指揮，以二百五十人爲額，人給地一頃，蕃官二頃，大蕃官三頃。熙河多良田，七年，詔委提點秦鳳路刑獄鄭民憲興營田，許奏闢官屬以集事。
樞密使吳充上疏曰：“今之屯田，誠未易行。古者一夫百畝，又受田十畝爲公田，莫若因弓箭手仿古助田法行之。熙河四州田無慮萬五千頃，十分取一以爲公田，大約中歲畝一石，則公田所得十五萬石。官無屯營牛具廩給之費，借用衆力而民不勞，大荒不收而官無所損，省轉輸，平糴價，如是者其便有六。”而提點刑獄鄭民憲言：“祖宗時屯、營田皆置務，屯田以兵，營田以民，固有異制。然襄州營田既調夫矣，又取鄰州之兵，是營田不獨以民也；邊州營屯，不限兵民，皆取給用，是屯田不獨以兵也；至於招弓箭手不盡之地，復以募民，則兵民參錯，固無異也。而前後施行，或侵佔民田，或差借耨夫，或諸郡括牛，或兵民雜耕，或諸州廂軍不習耕種、不能水土，頗致煩擾。至於歲之所入，不償其費，遂又報罷。惟因弓箭手爲助田法，一夫受田百畝，別以十畝爲公田，俾之自備種糧功力，歲畝收一石，水旱三分除一，官無廩給之費，民有耕鑿之利，若可以爲便。然弓箭手之招至，未安其業，而種糧無所仰給，又責其借力於公田，慮人心易搖，乞候稍稔推行。”九年，詔：“熙河弓箭手耕種不及之田，經略安撫司點廂軍佃之，官置牛具農器，人一頃，歲終參較弓箭手、廂軍所種優劣爲賞罰。弓箭手逃地並營田召佃租課，許就近於本城砦輸納，仍免折變、支移。”
元豐二年，改定州屯田司爲水利司。及章惇築沅州，亦爲屯田務，其後遂罷之，募民租佃，役兵各還所隸。五年，詔提舉熙河等路弓箭手、營田、蕃部共爲一司，隸涇原路制置司。提舉熙河營田康識言：“新復土地，乞命官分畫經界，選知田廂軍，人給一頃耕之，餘悉給弓箭手，人加一頃，有馬者又加五十畝，每五十頃爲一營。”“四砦堡見缺農作廂軍，許於秦鳳、涇原、熙河三路選募廂軍及馬遞鋪卒，願行者人給裝錢二千。”詔皆從之。
知太原府呂惠卿嘗上《營田疏》曰：“今葭蘆、米脂裏外良田，不啻一二萬頃，夏人名爲‘真珠山’、‘七寶山’，言其多出禾粟也。若耕其半，則兩路新砦兵費，已不盡資內地，況能盡闢之乎？前此所不敢進耕者，外無捍衛也。今於葭蘆、米脂相去一百二十里間，各建一砦，又其間置小堡鋪相望，則延州之義合、白草與石州之吳堡、克明以南諸誠砦，千里邊面皆爲內地，而河外三州荒閒之地，皆可墾闢以贍軍用。凡昔爲夏人所侵及蘇安靖棄之以爲兩不耕者，皆可爲法耕之。於是就糴河外，而使河內之民被支移者，量出腳乘之直，革百年遠輸貴糴，以免困公之弊。財力稍豐，又通葭蘆之道於麟州之神木，其通堡砦亦如葭蘆、米脂之法，而橫山膏腴之地，皆爲我有矣。”
七年，惠卿僱五縣耕牛，發將兵外護，而耕新疆葭蘆、吳堡間膏腴地號木瓜原者，凡得地五百餘頃，麟、府、豐州地七百三十頃，弓箭手與民之無力及異時兩不耕者又九百六十頃。惠卿自謂所得極厚，可助邊計，乞推之陝西。八年，樞密院奏：“去年耕種木瓜原，凡用將兵萬八千餘人，馬二千餘匹，費錢七千餘緡，谷近九千石，糗Я近五萬斤，草萬四千餘束；又保甲守禦費緡錢千三百，米石三千二百，役耕民千五百，僱牛千具，皆強民爲之；所收禾粟、蕎麥萬八千石，草十萬二千，不償所費。又借轉運司錢穀以爲子種，至今未償，增入人馬防拓之費，仍在年計之外。慮經略司來年再欲耕種，乞早約束。”詔諭惠卿毋蹈前失。
河東進築堡砦，自麟石、鄜延南北近三百里，及涇原、環慶、熙河蘭會新復城砦地土，悉募廂軍配卒耕種免役。已而營田司言諸路募發廂軍皆不閒田作，遂各遣還其州。
紹興元年，知荊南府解潛奏闢宗綱、樊賓措置屯田，詔除宗綱充荊南府、歸峽州、荊門公安軍鎮撫使司措置五州營田官，樊賓副之。渡江後營田蓋始於此。其後荊州軍食仰給，省縣官之半焉。三年，德安府、復州、漢陽軍鎮撫使陳規放古屯田，凡軍士：相險隘，立堡砦，且守且耕，耕必給費，斂復給糧，依鋤田法，餘併入官。凡民：水田畝賦粳米一斗，陸田豆麥夏秋各五升，滿二年無欠，給爲永業。兵民各處一方，流民歸業浸衆，亦置堡砦屯聚之。凡屯田事，營田司兼之；營田事，府、縣兼之。廷臣因規奏推廣，謂一夫授田百畝，古制也，今荒田甚多，當聽百姓請射。其有闕耕牛者，宜用人耕之法，以二人曳一犁。凡授田，五人爲甲，別給蔬地五畝爲廬舍場圃。兵屯以大使臣主之，民屯以縣令主之，以歲課多少爲殿最。下諸鎮推行之。
詔江東、西宣撫使韓世忠措置建康營田，如陝西弓箭手法。世忠言：“沿江荒田雖多，大半有主，難如陝西例，乞募民承佃。”都督府奏如世忠議，仍蠲三年租，滿五年，田主無自陳者，給佃者爲永業。詔湖北、浙西、江西皆如之。其徭役科配並免。五年，詔淮南、川陝、荊襄屯田。
六年，都督張浚奏改江、淮屯田爲營田，凡官田逃田並拘籍，以五頃爲一莊，募民承佃。其法：五家爲保，共佃一莊，以一人爲長，每莊給牛五具，耒耜及種副之，別給十畝爲蔬圃，貸錢七十千，分五年償。命樊賓、王弗行之。尋命五大將劉光世、韓世忠、張俊、岳飛、吳玠及江淮、荊、襄、利路帥悉領營田使。遷賓司農少卿，提舉江、淮營田，置司建康，弗屯田員外郎副之。官給牛、種，撫存流移，一歲中收谷三十萬石有奇。殿中侍御史石公揆、監中獄李寀及王弗皆言營田之害，張浚亦覺其擾，請罷司，以監司領之，於是詔帥臣兼領營田。
九月，以川陝宣撫吳玠治廢堰營田六十莊，計田八百五十四頃，歲收二十五萬石以助軍儲，賜詔獎諭焉。三十二年，督視湖北、京西軍馬汪澈言：“荊、湖兩軍屯守襄、漢，糧餉浩瀚。襄陽古有二渠，長渠溉田七千頃，木渠溉田三千頃，兵後堙廢。今先築堰開渠，募邊民或兵之老弱耕之，其耕牛、耒耜、種糧，令河北、京西轉運司措置，既省饋運，又可安集流亡。”從之。
隆興元年，臣僚言州縣營田之實，其說有十，曰：擇官必審，募人必廣，穿渠必深，鄉亭必修，器用必備，田處必利，食用必充，耕具必足，定稅必輕，賞罰必行。且欲立賞格以募人，及住廣西馬綱三年以市牛。會有訴襄陽屯田之擾者，上欲罷之。工部尚書張闡言：“今日荊襄屯田之害，以其無耕田之民而課之遊民，遊民不足而強之百姓，於是百姓捨己熟田而耕官生田，或遠數百里徵呼以來，或名雙丁而役其強壯，老稚無養，一方騷然，罷之誠是也。然自去歲以來，置耕牛農器，修長、木二渠，費已十餘萬，一旦舉而棄之，則荊襄之地終不可耕也。比見兩淮歸正之民，動以萬計，官不能續食，則老弱飢死，強者轉而之他。若使之就耕荊襄之田，非惟可免流離，抑使中原之民聞之，知朝廷有以處我，率皆襁負而至矣。異時墾闢既廣，取其餘以輸官，實爲兩便。”詔除見耕者依舊，餘令虞允文同王珏措置。二年，江、淮都督府參贊陳俊卿言：“欲以不披帶人，擇官荒田，標旗立砦，多買牛犁，縱耕其中，官不收租，人自樂從。數年之後，墾田必多，谷必賤。所在有屯，則村落無盜賊之憂；軍食既足，則饋餉無轉運之勞。此誠經久守淮之策。”詔從之。
乾道五年三月，四川宣撫使鄭剛中撥軍耕種，以歲收租米對減成都路對糴米一十二萬石贍軍。然兵民雜處村疃，爲擾百端；又數百里外差民保甲教耕，有二、三年不代者，民甚苦之。知興元府晁公武欲以三年所收最高一年爲額，等第均數召佃，放兵及保甲以護邊。從之。八月，詔鎮江都統司及武鋒軍三處屯田兵並拘收入隊教閱。六年，罷和、揚州屯田。八年，復罷廬州兵屯田。
淳熙十年，鄂州、江陵府駐紮副都統制郭杲言：“襄陽屯田，興置二十餘年，未能大有益於邊計。非田之不良，蓋人力有所未至。今邊陲無事，正宜修舉，爲實邊之計。本司有荒熟田七百五十頃，乞降錢三萬緡，收買耕牛農具，便可施功。如將來更有餘力，可括荒田接續開墾。”從之。
紹熙元年，知和州劉煒以剩田募民充萬弩手分耕。嘉定七年，以京西屯田募人耕種。十三年，四川宣撫安丙、總領任處厚言：“紹興十五年，諸州共墾田二千六百五十餘頃，夏秋輸租米一十四萬一千餘石，餉所屯將兵，罷民和糴，爲利可謂博矣。乾道四年以後，屯兵歸軍教閱，而營田付諸州募佃，遂致租利陷失，驕將豪民乘時佔據，其弊不可概舉。今豪強移徙，田土荒閒，正當拘種之秋，合自總領所與宣撫司措置。其逃絕之田，關內外亦多有之，爲數不貲，其利不在營田之下，乞並括之。”初，玠守蜀，以軍儲不繼，治褒城堰爲屯田，民不以爲便。因漕臣郭大中言，約中其數，使民自耕。民皆歸業，而歲入多於屯田。
端平元年八月，以臣僚言，屯五萬人於淮之南北，且田且守，置屯田判官一員經紀其事，暇則教以騎射。初弛田租三年，又三年則取其半。十月，知大寧監邵潛言：“昔鄭剛中嘗於蜀之關隘雜兵民屯田，歲收粟二十餘萬石。是後屯田之利既廢，糧運之費益增，宜詔帥臣縱兵民耕之，所收之粟計直以償之，則總所無轉輸之苦，邊關有儲峙之豐，戰有餘勇，守有餘備矣。”從之。
嘉熙四年，令流民於邊江七十里內分田以耕，遇警則用以守江；於邊城三、五十里內亦分田以耕，遇警則用以守城；在砦者則耕四野之田，而用以守砦。田在官者免其租，在民者以所收十之一二歸其主，俟三年事定則各還元業。
鹹淳三年，詔曰：“淮、蜀、湖、襄之民所種屯田，既困重額，又困苛取，流離之餘，口體不充，及遇水旱，收租不及，而催輸急於星火，民何以堪！其日前舊欠併除之，復催者以違制論。”
常平、義倉，漢、隋利民之良法，常平以平谷價，義倉以備兇災。周顯德中，又置惠民倉，以雜配錢分數折粟貯之，歲歉，減價出以惠民。宋兼存其法焉。
太祖承五季之亂，海內多事，義倉浸廢。乾德初，詔諸州於各縣置義倉，歲輸二稅，石別收一斗。民飢欲貸充種食者，縣具籍申州，州長吏即計口貸訖，然後奏聞。其後以輸送煩勞，罷之。淳化三年，京畿大穰，分遣使臣於四城門置場，增價以糴，虛近倉貯之，命曰常平，歲飢即下其直予民。
鹹平中，庫部員外郎成肅請福建增置惠民倉，因詔諸路申淳化惠民之制。景德三年，言事者請於京東西、河北、河東、陝西、江南、淮南、兩浙皆立常平倉，計戶口多寡，量留上供錢自二三千貫至一二萬貫，令轉運使每州擇清幹官主之，領於司農寺，三司無輒移用。歲夏秋視市價量增以糴，糶減價亦如之，所減不得過本錢。而沿邊州郡不置。詔三司集議，請如所奏。於是增置司農官吏，創廨舍，藏籍帳，度支別置常平案。大率萬戶歲糴萬石，戶雖多，止五萬石。三年以上不糶，即回充糧廩，易以新粟。災傷州郡糴粟，鬥毋過百錢。後又詔當職官於元約數外增糴及一倍已上者，並與理爲勞績。天禧四年，荊湖、川峽、廣南皆增置常平倉。五年，諸路總糴數十八萬三千餘斛，糶二十四萬三千餘斛。
景祐中，淮南轉運副使吳遵路言：“本路丁口百五十萬，而常平錢粟才四十餘萬，歲飢不足以救恤。願自經畫增爲二百萬，他毋得移用。”許之。後又詔：天下常平錢粟，三司轉運司皆毋得移用。不數年間，常平積有餘而兵食不足，乃命司農寺出常平錢百萬緡助三司給軍費。久之，移用數多，而蓄藏無幾矣。
自景祐初畿內飢，詔出常平粟貸中下戶，戶一斛。慶曆中，發京西常平粟振貧民，而聚斂者或增舊價糴粟，欲以市恩；皇祐三年，詔誡之。淮南、兩浙體量安撫陳昇之等言：“災傷州軍乞糴常平倉粟，令於元價上量添十文、十五文，殊非恤民之意。”乃詔止於元糴價出糶。五年，詔曰：“比者湖北歲儉，發常平以濟飢者，如聞司農寺復督取，豈朝廷振恤意哉？其悉除之。”
明道二年，詔議復義倉，不果。景祐中，集賢校理王琪請復置：“令五等已上戶，隨夏秋二稅，二斗別輸一升，水旱減稅則免輸。州縣擇便地置倉貯之，領於轉運使。計以一中郡正稅歲入十萬石，則義倉可得五千石，推而廣之，則利博矣。明道中，飢歉，國家欲盡貸饑民則軍食不足，故民有流轉之患。是時，兼併之家出粟數千石則補吏，是豈以官爵爲輕歟？特愛民濟物，不獲已爲之爾。且兼併之家佔田常廣，則義倉所入常多；中下之家佔田常狹，則義倉所入常少。及水旱振濟，則兼併之家未必待此而濟，中下之民實先受其賜矣。”事下有司會議，議者異同而止。慶曆初，琪覆上其議，仁宗納之，命天下立義倉，詔上三等戶輸粟，已而復罷。
其後賈黯又言：“今天下無事，年穀豐熟，民人安樂，父子相保。一遇水旱，則流離死亡，捐棄道路，發倉廩振之則糧不給，課粟富人則力不贍，轉輸千里則不及事，移民就粟則遠近交困。朝廷之臣，郡縣之吏，倉卒不知所出，則民飢而死者過半矣。願放隋制立民社義倉，詔天下州軍遇年穀豐登，立法勸課蓄積，以備兇災。此所謂‘樂歲粒米狼戾，多取之而不爲虐’者也，況取之以爲民耶？”下其說諸路以度可否，以爲可行才四路，餘或謂賦稅之外兩重供輸，或謂恐招盜賊，或謂已有常平足以振給，或謂置倉煩擾。
於是黯覆上奏曰：“臣嘗判尚書刑部，見天下歲斷死刑多至四千餘人，其間盜賊率十六七，蓋愚民迫於飢寒，因之水旱，枉陷重闢。故臣請復民社義倉，以備凶歲。今諸路所陳，類皆妄議。若謂賦稅之外兩重供輸，則義倉之意，乃教民儲積以備水旱，官爲立法，非以自利，行之既久，民必樂輸。若謂恐招盜賊，盜賊利在輕貨，不在粟麥，今鄉村富室有貯粟數萬石者，不聞有劫掠之虞。且盜賊之起，本由貧困。臣建此議，欲使民有貯積，雖遇水旱，不憂乏食，則人人自愛而重犯法，此正消除盜賊之原也。若謂有常平足以振給，則常平之設，蓋以準平谷價，使無甚貴甚賤之傷。或遇兇飢，發以振救，既已失其本意，而費又出公帑，今國用頗乏，所蓄不厚。近歲非無常平，小有水旱，輒流離餓莩，起爲盜賊，則是常平果不足仰以振給也。若謂置倉廩，斂材木，恐有煩擾，則今州縣修治郵傳驛舍，皆斂於民，豈於義倉獨畏煩擾？人情可與樂成，不可與謀始，願自朝廷斷而行之。”然當時牽於衆論，終不果行。
嘉祐二年，詔天下置廣惠倉。初，天下沒入戶絕田，官自鬻之。樞密使韓琦請留勿鬻，募人耕，收其租別爲倉貯之，以給州縣郭內之老幼貧疾不能自存者，領以提點刑獄，歲終具出內之數上之三司。戶不滿萬，留田租千石，萬戶倍之，戶二萬留三千石，三萬留四千石，四萬留五千石，五萬留六千石，七萬留八千石，十萬留萬石。田有餘，則鬻如舊。四年，詔改隸司農寺，州選官二人主出納，歲十月遣官驗視，應受米者書名於籍。自十一月始，三日一給，人米一升，幼者半之，次年二月止。有餘乃及諸縣，量大小均給之。其大略如此。治平三年，常平入五十萬一千四十八石，出四十七萬一千一百五十七石。
熙寧二年，制置三司條例司言：“諸路常平、廣惠倉錢穀，略計貫石可及千五百萬以上，斂散未得其宜，故爲利未博。今欲以見在斛鬥，遇貴量減市價糶，遇賤量增市價糴，可通融轉運司苗稅及錢斛就便轉易者，亦許兌換。仍以見錢，依陝西青苗錢例，願預借者給之。隨稅輸納斛鬥，半爲夏料，半爲秋料，內有請本色或納時價貴願納錢者，皆從其便。如遇災傷，許展至次料豐熟日納。非惟足以待凶荒之患，民既受貸，則兼併之家不得乘新陳不接以邀倍息。又常平、廣惠之物，收藏積滯，必待年儉物貴然後出糶，所及者不過城市遊手之人。今通一路有無，貴發賤斂，以廣蓄積，平物價，使農人有以赴時趨事，而兼併不得乘其急。凡此皆以爲民，而公家無所利其入，是亦先王散惠興利、以爲耕斂補助之意也。欲量諸路錢穀多寡，分遣官提舉，每州選通判幕職官一員，典幹轉移出納，仍先自河北、京東、淮南三路施行，俟有緒推之諸路。其廣惠倉除量留給老疾貧窮人外，餘並用常平倉轉移法。”詔可。
既而條例司又言：“常平、廣惠倉條約，先行於河北、京東、淮南三路，訪問民間多願支貸，乞遍下諸路轉運司施行，當議置提舉官。”時天下常平錢穀見在一千四百萬貫石。詔諸路各置提舉官二員，以朝官爲之，管當一員，京官爲之，或共置二員，開封府界一員，凡四十一人。
初，神宗既用王安石爲參知政事，安石爲帝言天下財利所當開闢斂散者，帝然其說，遂創立制置三司條例司。安石因請以著作佐郎編校集賢書箱呂惠卿爲制置司檢詳文字，自是專一講求立爲新制，欲行青苗之法。蘇轍自大名推官上書，召對，亦除條例司檢詳文字。安石出青苗法示之，轍曰：“以錢貸民，使出息二分，本非爲利。然出納之際，吏緣爲奸，雖有法不能禁；錢入民手，雖良民不免非理費用；及其納錢，雖富民不免違限。如此則鞭笞必用，州縣多事矣。唐劉晏掌國計，未嘗有所假貸。有尤之者，晏曰：”使民僥倖得錢，非國之福；使吏倚法督責，非民之便。吾雖未嘗假貸，而四方豐兇貴賤，知之未嘗逾時。有賤必糴，有貴必糶，以此四方無甚貴甚賤之病，安用貸爲？‘晏之言，漢常平法耳，公誠能行之，晏之功可立俟也。“安石自此逾月不言青苗。
會河北轉運司幹當公事王廣廉召議事，廣廉嘗奏乞度僧牒數千道爲本錢，於陝西轉運司私行青苗法，春散秋斂，與安石意合。至是，請施行之河北，於是安石決意行之，而常平、廣惠倉之法遂變而爲青苗矣。蘇轍以議不合罷。而諸路提舉官往往迎合安石之意，務以多散爲功。富民不願取，貧者乃欲得之，即令隨戶等高下品配，又令貧富相兼，十人爲保首。王廣廉在河北，一等戶給十五千，等而下之，至五等猶給一千，民間喧然不以爲便。廣廉入奏謂民皆歡呼感德，然言不便者甚衆。右正言李常、孫覺乞詔有司毋以強民。時提舉府界常平事侯叔獻屢督提點府界縣鎮呂景散錢，景以畿縣各有屯兵，歲入課利僅能贍給；又民戶嘗貸糧五十餘萬石，尚悉以聞；今條例司又以買陝西鹽鈔錢五十萬緡爲青苗錢給散，恐民力不堪。詔送條例司，召提舉司官至中書戒諭之。王安石言：“若此，諸路必顧望，不敢推行新法，第令條例司指揮。”從之。
三年，判大名府韓琦言：臣準散青苗詔書，務在惠小民，不使兼併乘急以要倍息，而公家無所利其入。今所立條約，乃自鄉戶一等而下皆立借錢貫陌，三等以上更許增借，坊郭戶有物業勝質當者亦依鄉戶例支借。且鄉村上等戶並坊郭有物業者，乃從來兼併之家，今令多借之錢，一千令納一千三百，則是官自放錢取息，與初詔絕相違戾。又條約雖禁抑勒，然須得上戶爲甲頭以任之，民愚不慮久遠，請時甚易，納時甚難。故自制下以來，上下惶惑，皆謂若不抑散，則上戶必不願請；近下等第與無業客戶雖或願請，必難催納。將來必有行刑督索，及勒干係書手、典押、耆戶長同保均陪之患。
去歲河朔豐稔，米鬥不過七八十錢，若乘時多斂，俟貴而糶，不唯合古制，無失陷，兼民被實惠，亦足收其羨贏。今諸倉方糴而提舉司已亟止之，意在移此糴本盡爲青苗錢，則三分之息可爲己功，豈暇更恤斯民久遠之患？若謂陝西嘗行其法，官有所得而民以爲便，此乃轉運司因軍儲有闕，適自冬及春雨雪及時，麥苗滋盛，定見成熟，行於一時可也。今乃建官置司，以爲每歲常行之法，而取利三分，豈陝西權宜之比哉？兼初詔且於京東、淮南、河北三路試行，俟有緒方推之他路。今三路未集，而遽盡於諸路置使，非陛下憂民、祖宗惠下之意。乞盡罷提舉官，第委提點刑獄官依常平舊法施行。
帝袖出琦奏示執政曰：“琦真忠臣，朕始謂可以利民，不意乃害民如此。且坊郭安得青苗，而使者亦強與之？”安石勃然進曰：“苟從其所欲，雖坊郭何害？”因難琦奏，曰：“陛下修常平法以助民，至於收息，亦周公遺法也。如桑弘羊籠天下貨財以奉人主私用，乃可謂興利之臣；今抑兼併，振貧弱，置官理財，非所以佐私慾，安可謂興利之臣乎？”曾公亮、陳昇之皆言坊郭不當俵錢，與安石論難久之而罷。帝終以琦說爲疑，安石遂稱疾不出。
帝諭執政罷青苗法，公亮、升之慾即奉詔，趙抃獨欲俟安石出自罷之，連日不決。帝更以爲疑，因令呂惠卿諭旨起安石，安石入謝。既視事，志氣愈悍，面責公亮等，由是持新法益堅。詔以琦奏付制置條例司，條例司疏列琦奏而辨析其不然。琦覆上疏曰：“制置司多刪去臣元奏要語，唯舉大概，用偏辭曲難，及引《周禮》”國服爲息“之說，文其謬妄，上以欺罔聖聽，下以愚弄天下。臣竊以爲周公立太平之法，必無剝民取利之理，但漢儒解釋或有異同。《周禮》”園廛二十而稅一，唯漆林之徵二十而五“，鄭康成乃約此法，謂：”從官貸錢若受園廛之地，貸萬錢者出息五百。“賈公彥廣其說，謂：”如此則近郊十一者，萬錢期出息一千，遠郊二十而三者，萬錢期出息一千五百，甸、稍、縣、都之民，萬錢期出息二千。“如此，則須漆林之戶取貸，方出息二千五百，當時未必如此。今放青苗錢，凡春貸十千，半年之內便令納利二千，秋再放十千，至歲終又令納利二千，則是貸萬錢者，不問遠近，歲令出息四千。《周禮》至遠之地止出息二千，今青苗取息過《周禮》一倍，制置司言比《同禮》取息已不爲多，是欺罔聖聽，且謂天下之人不能辨也。
且古今異宜，《周禮》所載有不可施於今者，其事非一。若謂泉府一職今可施行，則制置司何獨舉註疏貸錢取息一事，以詆天下之公言哉？康成又注云：“王莽時貸以治產業者，但計所贏受息，無過歲什一。”公彥疏雲：“莽時雖計本多少爲定，及其催科，唯所贏多少。假令萬錢歲贏萬錢催一千，贏五千催五百，餘皆據利催什一。”若贏錢更少，則納息更薄，比今青苗取利尤爲寬少。而王莽之外，上自兩漢，下及有唐，更不聞有貸錢取利之法。今制置司遇堯、舜之主，不以二帝、三王之道上裨聖政，而貸錢取利更過莽時，此天下不得不指以爲非，而老臣不可以不辨也。
況今天下田稅已重，固非《周禮》什一之法，更有農具、牛皮、鹽曲、?奚錢之類，凡十餘目，謂之雜錢。每夏秋起納，官中更以綢絹斛鬥低估，令民以此雜錢折納。又歲散官鹽與民，謂之蠶鹽，折納絹帛。更有預買、和買綢絹，如此之類，不可悉舉，皆《周禮》田稅什一之外加斂之物，取利已厚，傷農已深，奈何又引《周禮》“國服爲息”之說，謂放青苗錢取利乃周公太平已試之法？此則誣污聖典，蔽惑睿明，老臣得不太息而慟哭也！
制置司又謂常平舊法亦糶與坊郭之人。坊郭有物力戶未嘗零糴常平倉斛鬥，此蓋欲多借錢與坊郭有業之人，以望收利之多，妄稱《周禮》以爲無都邑鄙野之限，以文其曲說，唯陛下詳之。“
樞密使文彥博亦數言不便，帝曰：“吾遣二中使親問民間，皆雲甚便。”彥博曰：“韓琦三朝宰相，不信，而信二宦者乎？”先是，王安石陰結入內副都知張若水、押班藍元震，帝因使二人潛察府界俵錢事，還言民皆情願，無抑配者，故帝益信之。初，羣臣進讀邇英畢，帝問：“朝廷每更一事，舉朝洶洶，何也？”司馬光曰：“青苗出息，平民爲之，尚能以蠶食下戶至飢寒流離，況縣官法度之威乎？”呂惠卿曰：“青苗法願則取之，不願不強也。”光曰：“愚民知取債之利，不知還債之害，非獨縣官不強，富民亦不強也。”帝曰：“陝西行之久，民不以爲病。”光曰：“臣陝西人也，見其病不見其利。朝廷初不許，有司尚能以病民，況法許之乎！”及拜官樞密副使，光上章力辭至六七，曰：“帝誠能罷制置條例司，追還提舉官，不行青苗、助役等法，雖不用臣，臣受賜多矣。不然，終不敢受命。”竟出知永興軍。
當是時，爭青苗錢者甚衆，翰林學士範鎮言：“陛下初詔雲公家無所利其入，今提舉司以戶等給錢，皆令出三分之息，物議紛紜，皆雲自古未有天子開課場者。民雖至愚，不可不畏。”後以言不行致仕。臺諫官呂公著、孫覺、李常、張戩、程顥等皆以論青苗罷黜。知亳州富弼、知青州歐陽修繼韓琦論青苗之害，且持之不行，亦坐移鎮。知陳留縣姜潛之官才數月，青苗令下，潛即榜於縣門，又移之鄉村，各三日無人至，遂撤榜付吏曰：“民不願矣！”府、寺疑潛壅令，使其屬按驗，無違令者。潛知不免，即移疾去。
知山陰縣陳舜俞不肯奉行，移狀自劾曰：“方今小民匱乏，願貸之人往往有之。譬如孺子見飴蜜，孰不染指爭食？然父母疾止之，恐其積甘足以生病。故耆老戒其鄉黨，父兄誨其子弟，未嘗不以貸貰爲不善治生。今乃官自出舉，誘以便利，督以威刑，非王道之舉也。況正月放夏料，五月放秋料，而所斂亦在當月，百姓得錢便出息輸納，實無所利。是使民一取青苗錢，終身以及世世一歲嘗兩輸息錢，乃別爲一賦以弊生民也。”坐謫南康軍鹽酒稅。陝西轉運副使陳繹止環、慶等六州毋散青苗錢，且留常平倉物以備用，條例司劾其罪，詔釋之。五月，制置三司條例司罷歸中書，以常平新法付司農寺，命集賢校理呂惠卿同判寺，兼領田役水利。七年，帝患俵常平官吏多違法，王安石請縣專置一主簿，主給納役錢及常平，不過五百員，費錢三十萬貫耳。從之。
帝以久旱爲憂，翰林學士承旨韓維言：“畿縣近督青苗甚急，往往鞭撻取足，民至伐桑爲薪以易錢。旱災之際，重罹此苦。”帝頗感悟。太皇太后亦嘗爲帝言：“聞民間甚苦青田、助役錢，盍罷之！”會百姓流離，帝憂見顏色，益疑新法不便，欲罷之。安石不悅，屢求去，四月，出知江寧府。然安石薦韓絳代相，仍以呂惠卿佐之，於安石所爲遵守不變。既而詔諸路常平錢穀常留一半外，方得給散。兩經倚閣常平錢人力，不得支借。民間非時闕乏，許以物產爲抵，依常平限輸納。當輸錢而願輸谷若金帛者，官立中價示民。物不盡其錢，足以錢；錢不盡其物者，還其餘直。又聽民以金帛易谷，而有司少加金帛之直。六年，戶部言：“準詔諸路常平可酌三年斂散中數，取一年爲格，歲終較其增虧。今以錢銀谷帛貫、石、匹、兩定年額：散一千一百三萬七千七百七十二，斂一千三百九十六萬五千四百五十九。比元豐三年散增二百一十四萬八千三百四十二，斂增一百三萬四千九百六十三；四年散增二百七十九萬九千九百六十四，斂虧一百九十八萬六千五百一十五。”詔三年四年散多斂少及散斂俱少之處，戶部下提舉司具析以聞。
十年，詔開封府界先自豐稔畿縣立義倉法。明年，提點府界諸縣鎮公事蔡承禧言：“義倉之法，以二石而輸一斗，至爲輕矣。乞今年夏稅之始，悉令舉行。”詔可，仍以義倉隸提舉司。京東西、淮南、河東、陝西路義倉以今年秋料爲始，民輸稅不及鬥免輸，頒其法於川峽四路。元豐二年，詔威、茂、黎三州罷行義倉法，以夷夏雜居，歲賦不多故也。八年，並罷諸路義倉。
元祐元年，詔：“提舉官累年積蓄錢穀財物，盡樁作常平錢物，委提點刑獄交管，依舊常平倉法行之。罷各縣專置主簿。”四月，再立常平錢穀給斂出息之法，限二月或正月以散及一半爲額，民間絲麥豐熟，隨夏稅先納所輸之半，願伴納者止出息一分。左司諫王巖叟、監察御史上官均、右正言王覿、右司諫蘇轍、御史中丞劉摯交章論復行青苗之非。八月，司馬光奏：“先朝散青苗，本爲利民，並取情願。後提舉官速要見功，務求多散，或舉縣追呼，或排門抄扎；亦有無賴子弟謾昧尊長，錢不入家；亦有他人冒名詐請，莫知爲誰，及至追催，皆歸本戶。今朝廷深知其弊，故悉罷提舉官，不復立額考校，訪聞人情安便。欲下諸路提點刑獄，申嚴州縣抑配之禁。”詔從之。
中書舍人蘇軾不書錄黃，奏曰：“熙寧之法，未嘗不禁抑配，而其害至此。民家量入爲出，雖貧亦足，若令分外得錢，則費用自廣。況子弟欺謾父兄，人戶冒名詐請，似此本非抑配。臣謂以散及一半爲額，與熙寧無異。今許人願請，未免設法罔民，使快一時非理之用，而不慮後日催納之患。二者皆非良法，相去無幾。今已行常平糶糴之法，惠民之外，官亦稍利，何用二分之息，以賈無窮之怨？”於是王巖叟、蘇轍、朱光庭、王覿等復言：“臣等屢有封事，乞罷青苗，皆不蒙付外。願盡付三省，公議得失。”初，同知樞密院範純仁以國用不足，建請復散青苗錢，四月之詔，蓋純仁意也。時司馬光以疾在告，已而臺諫皆言其非，不報。光尋奏乞約束州縣抑配，蘇軾又繳奏，乞盡罷之。光始大悟，遂力疾入對。尋詔：“常平錢穀，止令州縣依舊法趁時糴糶，青苗錢更不支俵.除舊欠二分之息，元支本錢驗見欠多少，分料次隨二稅輸納。”
紹聖元年，詔除廣南東、西路外，並復置義倉，自來歲始，放稅二分已上免輸，所貯專充振濟，輒移用者論如法。二年，戶部尚書蔡京首言：“承詔措置財利，乞檢會熙、豐青苗條約，參酌增損，立爲定製。”淮南轉運司副使莊公嶽謂：“自元祐罷提舉官後，錢穀爲他司侵借，所存無幾。欲乞追還給散，隨夏秋稅償納，勿立定額，自無抑民失財之患。”奉議郎鄭僅、朝奉郎郭時亮、承議郎許幾董遵等皆言：“青苗最爲便民，願戒抑配，止收一分之息。”詔並送詳定重修敕令所。三年，舊欠常平錢穀人戶，仍許請給。
宣和五年，令州縣歲散常平錢穀畢，即揭示請人名數，逾月斂之，庶革僞冒之弊。先是，諸路災傷，截撥上供年額米斛數多，致闕中都歲計，令京東、江南、兩浙、荊湖路義倉谷各留三分，餘並起發赴京，補還截撥之數。六年，詔罷之。
高宗紹興元年，並提舉常平司於提刑司。明年，以臣僚言復常平官，講補肋之政以廣儲蓄。九年，用宗正丞鄭鬲言，以常平錢於民輸賦未畢之時，悉數和糴。二十八年，以趙令詪請，糶州縣義倉米之陳腐者。
孝宗隆興二年，遣司農少卿陳良弼點檢浙東常平等倉。乾道六年，知衢州胡堅奏廣糴常平。福建轉運副使沈樞奏，水旱州郡請留轉運司和糴米以續常平，上即爲之施行。八年，戶部侍郎楊倓奏：“義倉在法夏秋正稅鬥輸五合，不及鬥者免輸，凡豐熟縣九分以上即輸一升。令諸路州縣歲收苗米六百餘萬石，其合收義倉米數不少，間有災傷，支給不多。訪聞諸州軍皆擅用，請稽之。”
寧宗慶元元年，詔戶部右曹專領義倉。十一年，臣僚言：“紹興初，臺臣嘗請通一縣之數，截留下戶苗米，輸之於縣，別儲以備振濟，使窮民不至於艱食；惟負郭義倉，則就州輸送。至於屬縣之義倉，則令、丞同主之，每歲終，令、丞合諸鄉所入之數上之守、貳，守、貳合諸縣所入之數上之提舉常平，提舉常平合一道之數上之朝廷，考其盈虧，以議殿最。”從之。
寶慶三年，侍御史李知孝言：“郡縣素無蓄積，緩急止仰朝廷，非立法本意。曩淮東總領岳珂任江東轉運判官，以所積經常錢糴米五萬石，樁留江東九郡，以時濟、糴，諸郡皆蒙其利。其後史彌忠知饒州，趙彥悈知廣德軍，皆自積錢糴米五千石。以是推之，監司、州郡苟能節用愛民，即有贏羨。若立之規繩，加以黜陟，所糴至萬石者旌擢，其不收糴與擾民及不實者鐫罰，庶幾郡縣趨事，蓄積歲增，實爲經久之利。”有旨從之。
景定元年九月，赦曰：“諸路已糶義米價錢，州郡以低價抑令上戶補糴，正稅逃閣，義米用虧，常平司責縣道陪納，縣道遂敷吏貼、保正長、攬戶等人均納。自今視時收糴，見系吏貼等人陪納之錢並與除放。”五年，監察御史程元嶽奏：“隨粳帶義，法也。今粳糯帶義之外，又有所謂外義焉者，絹、綢、豆也，豈有絹、綢、豆而可加之義乎？縱使違法加義，則絹加絹，綢加綢，豆加豆，猶可言也；州縣一意椎剝，一切理苗而加一分之義，甚者赦恩已蠲二稅，義米依舊追索。貧民下戶所欠不過升合，星火追呼，費用不知幾百倍。破家蕩產，鬻妻子，怨嗟之聲，有不忍聞。望嚴督監司，止許以粳帶義，其餘盡罷。其有循習病民者重其罰。”從之。鹹淳二年，以諸路景定三年以前常平義倉米二百餘萬石，減時直糶之。